全国解放初期建立的公费医疗和劳保医疗制度，对新中国的建立和发展产生过积极作用。一方面，它彻底改变了旧中国缺医少药的历史，较好地保障了职工的基本医疗，提高了职工的健康水平。另一方面，公费、劳保医疗制度的实施，极大地调动了职工的生产工作积极性，促进了经济建设，维护了社会稳定。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和国有企业改革的不断深化，这种近乎免费的传统医疗保障方式的弊端日益突出，越来越难以为继。主要表现为：

一是职工医疗费由国家（公费医疗）和单位（劳保医疗）包揽，缺乏合理的医疗费用筹措机制和稳定的资金来源。财政、企业状况好的时候，医疗费用缺乏控制，浪费现象严重；财政或企业困难的时候，职工必需的医疗费用又没有保证。

二是职工医疗费增长过快，浪费惊人，各级政府财政和企业不堪重负。据统计，1978年全国职工的医疗费总额为27亿元，到1997年增长至773亿元，增长了28倍，年递增约19%，而同期财政收入只增长了6.6倍，年递增约11%，职工医疗费的增长速度远远超过了同期财政收入的增长速度。并且由于对医疗供需双方缺乏有效的费用制约机制，医疗卫生资源浪费严重。据有关部门统计，在急剧膨胀的医疗费中，浪费部分高达三分之一。

三是医疗保障的覆盖面窄，管理服务的社会化程度低。改革开放以来，企业的所有制结构发生了很大变化，但是外商投资企业、股份制企业、民营企业、私营企业及其职工以及个体工商户的从业人员没有纳入到公费、劳保医疗保障的政策范围。这种状况严重妨碍了劳动力的合理流动，不利于多种所有制经济的共同发展、平等竞争，也制约了国有企业改革过程中职工的分流安置。而且由于劳保医疗分散在各个企业自行管理和组织实施，企业“办社会”的现象十分严重，一定程度上影响了企业的发展。

四是缺乏风险互助共济功能，企业负担不均衡。不同行业之间、新老企业之间，缺乏统筹共济、风险分担的机制，职工医疗待遇苦乐不均。特别是一些困难企业，职工医疗费长期得不到报销，基本医疗没有保障，劳保医疗事实上已经名存实亡。

上世纪80年代初期，虽然全国各地许多地方陆续开始对公费、劳保医疗进行改革探索（比如：实行门诊医疗费包干、定点医院住院等），但局部的修修补补并未从根本上解决制度本身的缺陷。进入80年代中后期，具有明显福利性特征的公费医疗和劳保医疗制度，逐渐失去其存在的经济社会基础，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的医疗保险制度，已是大势所趋、历史必然，建立覆盖全体城乡居民的新型基本医疗保险制度是唯一现实而正确的抉择。

因此，国务院决定自1996年起在江西九江和江苏镇江进行城镇职工基本医疗保险制度的改革试点（俗称“两江试点”），1998年底，在总结试点经验的基础上，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号），要求用1—2年的时间在全国建立起覆盖城镇所有用人单位职工的基本医疗保险制度。