城镇职工基本医保个人账户的建立及账户资金划入政策性强，其记账办法是否科学合理关系全体参保人员的切身利益和基本医保制度的可持续发展。由于多方面原因，目前我市城镇职工医保参保单位缴费总额中划入参保人员个人账户的资金份额已远超国务院、省政府文件规定“30%左右”的比例。为维护国家、省基本医保政策的严肃性，确保制度可持续发展，维护医保基金安全和全体参保人员的长远利益，根据《中华人民共和国社会保险法》《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）和《四川省贯彻<国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定>的意见》（川府发〔1999〕30号）相关规定，按照省政府及省医保局领导的要求和市政府领导的决定，拟对我市城镇职工基本医保个人账户记账办法进行规范。我局组织全市医疗保障业内人士经较长时间的认真调研、反复测算及多轮讨论，提出了我市“城镇职工基本医保个人账户记账办法”的三个方案（见附件4），现征求社会各界意见（征求意见时间为10天：2019年10月16日至2019年10月25日）。敬请我市各位网民在认真研读附件1、2、3的基础上，从此链接（http://ylbzj.panzhihua.gov.cn/hdjl/wsdc/dcxx/index.shtml?surveyId=2289）的三个备选方案中选出一个自己认为较优方案提交。

 

附件1：

国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定（摘录）

国发〔1998〕44号

加快医疗保险制度改革，保障职工基本医疗，是建立社会主义市场经济体制的客观要求和重要保障。在认真总结近年来各地医疗保险制度改革试点经验的基础上，国务院决定，在全国范围内进行城镇职工医疗保障制度改革。

一、改革的任务和原则

医疗保险制度改革的主要任务是：建立城镇职工基本医疗保险制度，即适应社会主义市场经济体制，根据财政、企业和个人的承受能力，建立保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。

建立城镇职工基本医疗保险制度的原则是：基本医疗保险的水平要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应；城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。

二、盖范围和缴费办法

……

基本医疗保险由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6％左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2％。随着经济发展，用人单位和职工缴费率可作相应调塑。

三、建立基本医疗保险统筹基金和个人帐户

要建立基本医疗保险统筹基金和个人帐户。基本医疗保险基金由统筹基金和个人帐户构成。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人帐户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人帐户。划入个人帐户的比例一般为用人单位缴费的30%左右，具体比例由统筹地区根据个人帐户的支付范围和职工年龄等因素确定。

统筹基金和个人帐户要划定各自的支付范围，分别核算，不得互相挤占。

……

六、妥善解决有关人员的医疗待遇

……

退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费。对退休人员个人帐户的计入金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾。

……

 

附件2：

四川省人民政府关于印发《四川省贯彻〈国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定〉的意见》的通知
川府发[1999]30号

各市、州人民政府，各地区行政公署，省级各部门，中央在川单位：

现将《四川省贯彻〈国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定）的意见》印发你们，请结合实际，认真贯彻执行。       

四川省人民政府

                                                   一九九九年五月十八日

 

四川省贯彻《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的意见（摘录）

为认真贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号），完善社会保障制度,保障城镇职工基本医疗需求，促进社会经济发展，特提出我省贯彻意见。

一、指导思想、主要任务和原则

……

建立城镇职工基本医疗保险制度的原则是：基本医疗保险水平要与我省社会经济发展水平相适应；城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。

……

四、基本医疗保险统筹基金和个人账户

基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成 。职工个人缴纳的基本医疗保险费全部计入个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。划入个人账户的比例一般为统筹地区所有用人单位缴费总额的30％左右，具体比例由统筹地区根据个人帐户的支付范围和职工年龄等因素确定。

统筹基金和个人账户要划定各自的支付范围，分别核算，不得相互挤占。统筹基金和个人账户支付范围的具体划分方式由各统等地区根据本地实际情况确定。可采用个人账户支付门诊医疗费用，统筹基金主要支付住院医疗费用的划分办法。

……

 

附件3：

规范我市职工医保个人账户记账办法的背景及有关问题解答

一、背景

我市城镇职工基本医保制度自2001年7月建立并启动实施，按照国务院、省政府关于建立城镇职工基本医疗保险制度的政策规定，参加基本医疗保险的各类用人单位职工及其退休人员建立个人医疗账户（简称“个人账户”），个人账资金用于参保人员的小病治疗（即：普通门诊医疗和药店购药），包干使用、结余滚存。计入参保人员个人账户的资金来源于两部分：一是在职职工个人缴纳的医保费全部计入本人个人账户，二是统筹地区全部用人单位缴费总额的30%划入参保人员（包括全体在职职工和退休人员）的个人账户。在当时全市参保单位在职职工、退休人员供养结构良好、并鼓励吸引用人单位尽早参加基本医保的背景下，我市制定了个人账户计入资金与参保人员年龄挂钩并实行双重照顾（即：计入账户资金在已经与年龄成正比的情况下，又再次按年龄增加记账系数）的办法。这种个人账户记账办法，在基本医保制度改革初期对于废止公费、劳保医疗制度，快速建立新型城镇职工基本医疗保险制度确实起到了一定的积极作用，调动了部分用人单位的参保积极性。但是，随着我市人口老龄化加剧和退休人员基本养老金连续十五年调增等诸多因素影响，2010年以来，我市职工医保基金总收入中划入参保人员个人账户的资金所占比例越来越大，至2018年，全市参保单位缴纳的医保费中划入个人账户的比例已达42.83%，远超国务院、省政府文件规定的30%比例，加上职工个人缴费全部进入本人账户，全市职工医保当期总收入中已有超过54%的资金划入了个人账户，出现了“大部分基金用来管小病（门诊）、小部分基金用来管大病（住院）”的不正常现象。在个人账户挤占统筹基金、医疗费用快速增长等多因素影响下，2013年以来，我市职工医保统筹基金连续多年当期收不抵支，至2017年底累计结余使用告罄，并且还拖欠市内定点医疗机构较大额度的医疗费用，严重影响了医疗机构的资金周转和参保人员的住院医疗待遇保障。我市职工医保已处于崩盘的边缘，制度可持续发展面临严峻挑战！

2018年初，省政府领导来攀调研和今年3月省医保局领导来攀督导工作时，均严厉指出我市职工医保单位缴费总额中划入个人账户的份额已严重突破国务院、省政府文件规定的标准，要求我市尽快纠正！市委、市政府相关领导也明确表示我市将适时修订城镇职工基本医保个人账户记账办法，让参保单位缴费总额中划入个人账户的资金份额回归国务院、省政府文件规定的比例。因此，规范我市职工医保现行个人账户记账办法已势在必行、迫在眉睫、刻不容缓！

二、有关问题解答

（一）什么是基本医疗保险？

基本医疗保险是由政府根据经济发展水平和财政、企业、个人经济承受能力以及医疗卫生资源状况而主办的，为参保人员提供基础性医疗经费保障的一项社会保险制度。其主要功能是对参保人员因患病而引起的直接医疗费用进行适当的经济补偿。

政府建立的这种医疗风险补偿制度，之所以被称为“基本医疗保险”，是因为这种保险只能在参保人员患病时提供目前经济条件下医保基金支付得起的、适宜的治疗技术和医疗服务需求。个性化的高端医疗服务需求和高、精、尖治疗技术通常不属于基本医保的保障范围。

（二）基本医疗保险应遵循哪些基本原则？

国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号）和四川省人民政府贯彻《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的通知（川府发[1999]30号）明确了建立城镇职工基本医疗保险制度必须遵循的基本原则是：低水平，广覆盖，保基本，可持续；双方负担，统账结合；基金以收定支，收支相抵，略有结余；社会医疗保险承担有限责任。

（三）基本医疗保险基金从哪里来？

基本医疗保险基金来自于参加基本医疗保险的各类用人单位及其在职职工双方共同缴费。国务院、省政府文件规定：参加基本医疗保险的单位在职职工按本人工资收入的2%缴纳基本医疗保险费，用人单位按本单位在职职工工资总额的6%左右（攀枝花市为7.5%）缴纳基本医疗保险费；退休人员本人不缴纳基本医疗保险费，其基本养老金（退休费）也不作为单位缴纳基本医疗保险费的基数。

由于基本医疗保险实行“以收定支,收支平衡，略有结余”的基本原则，各级政府财政不预算资金注入基本医疗保险基金，也不对基本医保基金的收支缺口进行兜底弥补。

（四）国家、省对市州的医保基金收支缺口有调剂吗？

目前我国基本医疗保险仅实现了市（地）级统筹，各统筹地区不向省上和国家上解医保调剂金，国家和省上也不对市州医保基金的收支缺口进行调剂和转移支付。各级政府财政对基本医疗保险的投入主要体现为对城乡居民参加基本医疗保险进行个人缴费补助（2019年的补助标准已达到每人每年520元）。

（五）什么是职工医保“统账结合”管理模式？

“统账结合”是国务院确定的我国城镇职工基本医疗保险的基金分配及管理模式。按照这种管理模式，统筹地区用人单位及其在职职工共同缴纳的基本医疗保险费划分为两部分：大部分用于建立统筹基金，小部分划入参保人员的个人医疗帐户。

（六）什么是职工医保个人医疗帐户？

个人医疗帐户是医疗保险经办机构按照城镇职工基本医保“统帐结合”原则，为用人单位参保人员建立的专用医疗帐户,简称“个人帐户”。记入个人帐户的资金单独建帐管理，作为参保人员基本医疗的专项经费。

（七）什么是职工医保统筹基金？

统筹地区用人单位缴纳医保费总额的少部分资金划入全体参保人员的个人帐户，其余大部分资金则为基本医保“统筹基金”。

（八）“个人帐户”和“统筹基金”各自的用途是什么？

个人帐户资金“管小病”。用于支付参保人员在定点零售药店购买《基本医疗保险药品目录》范围内药品的费用和在定点医疗机构看门诊的医疗费用，也可用于支付参保人员住院医疗费中的个人负担部分费用。个人帐户的本金和利息均归个人所有，包干使用，超支自理，余额可以跨年度结转使用，但不得提取现金或挪作他用。

统筹基金“管大病”。用于支付参保人员符合规定的住院医疗费和门诊特殊疾病医疗补助。

（九）建立个人帐户的目的是什么？

一是建立医疗费用的个人积累机制，有利于强化参保人员的自我保障意识，促使参保人员年轻健康时就为自己年老多病时储蓄医疗费用，以平时的点滴积累应对未来的集中支出，有助于维护社会稳定，这就是人们常说的“积少成多，有备无患”。

二是转变人们的医疗消费意识，提高参保人员的个人责任感，将过去公费、劳保医疗时代“看病不花自己的钱不心疼”的医疗消费心理，逐步转变为自我约束的医疗消费行为。

（十）统筹地区征收的医保基金中拿出多少钱来划入参保人员个人帐户？

国务院、省政府文件规定，用人单位在职职工个人缴纳的基本医保费全部进入本人个人账户，统筹地区用人单位按政府规定的筹资比例缴纳的医保费中，拿出30%左右记入全体参保人员的个人帐户，具体比例由统筹地区根据基金情况、个人账户的支付范围和参保人员年龄等因素确定。

（十一）为什么记入参保人员个人账户的资金不是越多越好？

基本医保基金“首先是要管大病（住院）、其次才是管小病（门诊）”，这里的“管”不是“包揽”，而是“基金支付能力范围内的适度医疗风险分担”。如果我们把筹集的大部分医保基金拿来划入个人帐户用于“管小病”，剩下的少部分作为统筹基金用来“管大病”，显然既违背国务院、省政府确定的“统帐结合”基本原则，又必将使住院病员得不到基本的医疗保障。因此，在基金总量确定并有限的情况下，记入个人账户的资金并不是越多越好，而是要适度。在职退休供养比（统筹地区缴纳医保费的在职职工人数除以不缴医保费的退休人员人数的比值）低或统筹基金结余处于警戒线以下（支撑时间小于3个月）的地区，原则上应控制在统筹地区参保单位缴纳医保费总额的30%以内。

这就好比一个家庭开销中的食物用度支出安排，如果不分主次，把大部分的钱拿来买水果、零食，剩下少部分的钱将无法保证米、面、肉、蔬菜等主要生活物资的购买需要。

（十二）现行职工医保个人帐户划入资金是如何计帐的？

我市现行职工医保个人帐户划入资金的计算公式为：

本人缴费工资基数（退休人员为基本养老金或退休费，下同）×2%＋本人缴费工资基数×本人当月实足年龄×系数÷100

退休人员本人基本养老金（退休费）低于全市上年度退休人员平均基本养老金（退休费）80%的，按80%计算；高于300%的，按300%计算。

公式中的“系数”为0.015，50至59岁的参保人员增加0.01，60至69岁的增加0.02，70岁以上的增加0.03。

（十三）我市用人单位缴纳医保费总额中划入个人账户的比例在全省处于何种水平？

据四川省医保局公布的数据，2018年我市职工医保单位缴纳医保费总额中划入个人账户的比例已达42.83%，为全省最高（注：全省平均比例 21.1 %，全国平均比例 25.8 %）。

市州	在职退休供养比	单位缴费划入个人账户比例（%）
攀枝花	1.3:1	42.83
宜宾市	1.9:1	39.65
眉山市	2.61：1	39.53
自贡市	1.13:1	38.46（2018年初已做政策调整）
内江市	1.43:1	36.99
达州市	1.52:1	35.77
广安市	2.32:1	35.29
凉山州	1.9:1	32.82
绵阳市	2.29:1	32.08
资阳市	1.66:1	32.03
遂宁市	1.79:1	31.08
阿坝州	1.74：1	30.63
雅安市	2.01:1	30.03
南充市	2.03:1	29.02
德阳市	2.3:1	28.75
泸州市	1.84:1	25.40
广元市	1.90:1	24.55
巴中市	1.98:1	22.53
甘孜州	2.20:1	20.46
乐山市	1.52:1	9.61
成都市	3.09:1	8.61

（十四）为什么要对现行职工医保个人帐户记账办法进行规范？

2001年，我市城镇职工基本医疗保险制度建立时设计的个人账户记账办法，为了增加新制度的吸引力和体现对老年人的照顾，在已经将参保人员年龄作为记账正比例因素的情况下，又对50岁以上人员大幅度另外增加系数，这种双重照顾，在当时在职退休供养比较高（3.5:1，即3.5个在职职工缴费供养1个退休人员）的背景下，这种记账办法虽有缺陷但也尚未暴露出大的问题。后来随着我市退休人员大量增多，在职退休供养比持续恶化（目前仅为1.3:1，为四川省倒数第二，全省为2.33:1），加之退休人员个人账户记账的基本养老金基数连续十几年调增，结果导致单位缴费中划入个人账户的资金份额逐年增大，至2018年已达42.83%，远超国务院、省政府文件规定30%左右的比例，如果把在职职工个人缴纳的医保费全部计入本人个人账户部分算上，我市职工医保当期征收基金总额中已有近55%的钱划到了参保人员的个人账户上。也就是说，现在我们每征收的1元医保基金中，已经有5角5分划到了大家的医保卡上，用来管“小病”（门诊），剩下的4角5分钱拿来管“大病”（住院）。

这种基金分配带来的结果就是：每年好不容易征收的到的职工医保基金中，虽然已经拿出了超过50%的钱划到大家医保卡上，但由于我们有近36万建账人数，平均每人每月划到医保卡上的钱还不到173元，绝大多数的参保人员（特别是退休人员）还是觉得离他们的心理预期差得很远。而另一方面，剩下少部分的统筹基金根本无法保证参保人员的住院医疗和特殊门诊医疗补助支付需要。我市职工医保统筹基金自2013年以来已经连续出现当期收不抵支并且历年累计结余也全部用完。这就出现了医保统筹基金不能按时足额支付医院为参保人员垫付的住院医疗费，医院资金周转困难又一定程度影响药品和医用材料的采购，这种情况如果继续下去，最终必然反过来影响参保人员的住院医疗救治。

因此，改革我市职工医保个人账户记账办法，让单位缴费中划入个人账户的资金份额回归到国务院、省政府文件规定的比例范围内，已刻不容缓、势在必行，这是全体参保人员眼前既得小利益与长远大利益的取舍，是对已经出现偏差的不合理记账办法进行理性的调整和纠正。

（十五）为什么不采取提高单位缴费比例的方式来解决基本医保统筹基金收不抵支的问题？

我市现行职工医保单位缴费比例为7.5%，在四川省21个市州中位居第二（内江市8%，为全省最高），加之我市是以钢铁、煤炭等过剩产能为主的重工业城市，近年来，经济转型的压力很大，攀钢、攀煤、攀枝花钢城集团总公司等大企业经营十分困难，短期内难以完全走出困境。近年来国务院、省政府相继出台文件，要求减轻企业负担，助推经济高质量发展，在养老、失业、工伤、生育保险这些年都采取阶段性降低费率和允许困难企业协议缓交等方式支持其渡难关的情况下，医疗保险要想采取提高缴费比例的方式来增加统筹基金收入，显然既不现实，也不适宜。

（十六）我市职工医保个人帐户记账办法改革的基本思路是什么？

一是严格将单位缴费中划入个人账户的资金份额控制在30%以内；二是仍然要对年龄大的参保人员给予适当照顾但不搞多重照顾。

（十七）新的记账办法对参保人员既得利益有何影响？

按新的个人账户记账办法（三种方案）记账后，参保人员个人账户记账金额总体呈现减少趋势，其中，绝大部分建账人员每月计入其个人账户的资金都会比原来减少，也有少部分建账人员每月计入其个人账户的资金会比原来略有增加。以2018年数据测算，方案一、方案二平均每人每月将减少计入资金31元左右，方案三平均每人每月将减少计入资金40元左右。

   （十八）如何理解基本医疗保险制度可持续发展？

城镇职工基本医疗保险遵循基金“以收定支、收支平衡，略有结余”的基本原则，基本医疗保险基金的总量有限，其可持续发展必须充分考量制度设计的初衷，确保医保基金“个人帐户管小病（门诊），统筹基金管大病（住院）”，过量资金划入个人账户，势必缩减医保统筹基金规模，将直接影响保障参保人员住院治疗的基本需求，影响统筹基金的承压能力。平衡个人账户、统筹基金的协调分配，是城镇职工基本医疗保险制度可持续发展的根本要求之一。对因现行个人账户记账办法不够科学严谨而带来的不合理的短期既得利益进行及时的、理性的调整和修正，带来的是全体参保人员根本利益保证的长久持续，也是国家、单位、个人的共同愿望，符合增强群众获得感的愿景。

 

附件4：

攀枝花市城镇职工基本医疗保险个人账户记账办调整法备选方案

方案一

在职人员个人账户划入金额由两部分构成：一是基础金额；二是增发金额。

退休人员个人账户划入金额由三部分构成：一是基础金额；二是照顾金额；三是增发金额。

基础金额计入办法：在职人员个人按2%比例缴纳的医保费全部记入本人个人账户；退休人员以上年度本人月平均基本养老金为基数（低于全市上年度退休人员平均基本养老金80%的按80%计算，高于全市上年度退休人员平均基本养老金300%的按300%计算，下同），按2 %的比例先从全市参保单位缴费总额的30%中划入其个人账户。

退休人员照顾金额计入办法：上年度全市参保单位缴费总额的30%减去先划入退休人员账户的基础金额后，从剩余部分中以退休人员上年度本人月平均基本养老金为基数，再按0.5%照顾划入其个人账户。

增发金额计入办法：上年度全市参保单位缴费总额的30%依次减去划入退休人员个人账户的基础金额和照顾金额后，剩余部分除以全部建账人员年龄之和得出每1岁的增发金额数值，再乘以参保人员本人实足年龄（在职人员以有效身份证记载的出生年月为准计算，退休人员以退休审批机关批准退休市确认的出生年月为准计算，下同）即得到该参保人员的增发金额。

 

方案二

全体参保人员的个人账户记入资金均由两部分构成：一是基础金额；二是增发金额。

基础金额计入办法：在职人员个人按2%比例缴纳的医保费全部记入本人个人账户；退休人员以上年度本人月平均基本养老金为基数，按2 %的比例先从全市参保单位缴费总额的30%中划入其个人账户。

增发金额计入办法：上年度全市参保单位缴费总额的30%依次减去划入退休人员个人账户的基础金额后，剩余部分除以全部建账人员年龄之和得出每1岁的增发金额数值，再乘以参保人员本人实足年龄即得到该参保人员的增发金额。

 

方案三

在职人员按本人当年缴费基数的2.3%计入本人账户。

退休人员按上年度本人月平均基本养老金的2.8%计入本人账户。

 

三个方案的优缺点说明：

一、方案一、方案二计帐办法虽然相对复杂，但能将全市参保单位缴费总额中划入个人账户的基金份额完全控制在国务院、省政府政策规定的30%以内，并且计算办法较为精细合理。

二、方案一从全市参保单位缴费总额的30%中单独拿出一部分资金对退休人员进行照顾性倾斜划账，相比方案二、三更有利于得到退休人员的理解和支持。当然，其缺点是在职职工现行个人账户既得利益下降较多，会一定程度打击在职职工（尤其是劳动年龄内的灵活就业人员）的参加职工医保的积极性。

三、方案三虽然计算办法简单明了，也便于宣传解释，但在我市人口老龄化趋势加剧、基金总收入增幅趋缓的现实情况下，仍可能会在短期内再次出现全市参保单位缴费总额中划入个人账户的份额突破30%从而挤占统筹基金影响参保人员大病风险防控的情况。